農村房屋拆遷、安置補償之財產權利歸屬探討
紹興江明顯律師事務所 王奇雄 鄭海東
內容提要 ：隨著我國經濟快速發展，城市化建設不斷加快，同時也產生了大量的矛盾。農村房屋拆遷安置及由此帶來的問題是近年來最為突出的矛盾之一，與城市的征地拆遷相比，因制度規范的缺失，農村房屋拆遷過程中所反映出的問題更加嚴重，解決的難度也更大。同時對于農村房屋拆遷中的安置、補償及由此帶來的財產權利歸屬問題，矛盾則更為集中。本文試圖分析農村房屋拆遷的特征，并通過與城市房屋拆遷相比較，對農村房屋宅基地使用權歸屬和拆遷安置過程中的各種問題進行論述，探討在不同的補償范圍和補償方式下，安置、補償財產的權利歸屬問題。
關鍵詞：征用 拆遷安置 宅基地使用權 集體經濟組織成員
前 言
隨著我國城市化進程的不斷加快和市場經濟的迅猛發展，農村集體土地被大量征收，尤其是近年來，我省各地方以城鎮為中心，大力開展各類開發區的建設，大量農村集體土地被征用，農民房屋被成片拆遷從而帶來集體土地上房屋的征用拆遷安置問題。對于城市房屋拆遷問題，國務院頒布了《城市房屋拆遷管理條例》予以調整；對于集體土地征用中的房屋拆遷，到目前為止，除在《中華人民共和國土地管理法》中有較為原則的規定外，許多地方政府為協調集體土地征用和拆遷過程中各方關系，制定或頒發了各類地方性法規或政策性文件予以調整，如杭州市人大常委會于1998年頒布了《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》，紹興縣人民政府2003年1月頒發了《紹興縣城市建設征用集體所有土地房屋拆遷安置補償政策意見》。但上述規定的目的是均是只為了保障拆遷工作的順利進行，側重的是規范、調整拆遷過程中的拆遷當事人的利益，對于被拆遷人因拆遷而獲得的利益（包括房屋和貨幣）歸屬未予明確，從而使被拆遷人及利害關系人對被安置、補償財產的權利歸屬處于不確定狀態，由此引發了大量的糾紛。在律師實務中常見的是夫妻一方婚前個人房屋在婚后因土地征用拆遷安置后，婚姻另一方當事人提出解除婚姻關系并要求分割拆遷安置房屋的案件。一般認為，在城市房屋拆遷中，夫妻一方婚前個人房屋在婚后拆遷的，被拆遷人因拆遷而獲得的利益應當屬于夫妻一方個人財產。但對于集體土地征用中的房屋拆遷，筆者認為和城市房屋拆遷有重大差異，在夫妻一方婚前房屋拆遷而獲得的利益是否屬于夫妻共同財產的問題上，應分情況予以區別對待。
一、農村房屋拆遷的法理探討
相對城市房屋拆遷問題法律法規有著較為具體的規定，農村房屋拆遷并沒有效力層級較高的規范性文件予以調整；在探討農村房屋拆遷及其利益歸屬問題，首先要對農村房屋拆遷的定義及其具有的特征進行必要的分析。
㈠農村房屋拆遷的定義
我國憲法第十條第一、二、三款規定：城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除有法律規定屬于國家所有的外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農民集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。上述法律規定是我國農村土地征用及地上建筑物拆遷安置的法律淵源。國有土地地上建筑物的拆遷，屬于城市房屋拆遷的范疇；農民集體所有土地地上建筑物的拆遷則是屬于農村房屋拆遷的范疇。根據《土地管理法》的相關規定，集體所有土地上的房屋拆遷，需要依法將土地征為國有后，才能對原集體土地地上建筑物進行拆除。同時，拆遷行為并不僅僅是將房屋拆除這一行為本身，而是包括了房屋拆除、房屋所有人（使用人）搬遷和獲得補償三個單獨的行為。① 因此，我們可以這樣定義，農村房屋拆遷是指國家因社會公共利益需要依照法律對集體土地予以征收或征用，并對地上建筑物予以拆遷并依法給予補償的活動。
㈡農村房屋拆遷的特征
依據《城市房屋拆遷管理條例》的規定，城市房屋拆遷是指拆遷人依法對城市規劃區內國有土地上的房屋予以拆除，對被拆遷的房屋所有人或者使用人予以搬遷，并給予相應補償的活動。由于被拆遷的對象建立在不同的土地權利屬性上，農村房屋
拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質的拆遷活動。與城市房屋拆遷相比，有以下不同特征：
第一，土地權屬不同。農村房屋拆遷的被拆遷房屋可能位于農村，也有可能位于城市規劃區內，但一定是在非國有的集體土地之上；而城市房屋拆遷的被拆遷房屋則位于城市市區內的國有土地之上。
第二，拆遷程序不同。農村房屋拆遷中的被拆遷房屋一般占有宅基地，宅基地占有的土地屬于集體土地，拆遷須先征收為國有，改變所有權性質；而城市房屋拆遷的被拆遷房屋對所占土地均為國有土地，拆遷只須依法收回土地使用權。
第三，土地權屬和房屋權屬變動的先后秩序不同。農村房屋拆遷是依《土地管理法》及相關法律法規實施，實行“房隨地走”，地上建筑物的拆除附屬于土地征用；而城市房屋拆遷主要依照法律和《城市房屋拆遷管理條例》的規定，實行“地隨房走”，房屋被拆遷則意味著土地使用權被收回。
第四，拆遷補償的方式不同。對于拆遷補償的方式，城市房屋拆遷一般均可選擇實行產權調換或者實行貨幣化補償。農村房屋拆遷則一般采取另行安置的方式。前者在被拆遷人選擇實行產權調換的情況下，其補償主要依據被拆遷房屋的面積、所處的位置、用途確定，其中房屋的位置價值是最重要的因數因素，后者的補償除了考慮被拆遷房屋的面積因素之外更需要考慮被安置人口數量。
㈢ 農村房屋拆遷安置補償的實質
在城市房屋拆遷中，房屋所有權人（被拆遷人）與拆遷人簽訂拆遷補償安置協議，由被拆遷人選擇采取貨幣化補償或者產權調換的方式進行補償，補償的標準則主要依據被拆遷房屋所處的位置、用途和建筑面積的大小。從性質上來講，采用貨幣化補償方式的，被拆遷人以放棄房屋所有權為代價，取得相應的一定數量的貨幣，而拆遷人則是以支付一定數量的貨幣為對價，享有被拆遷房屋的所有權，是一次性了斷的補償方式，屬于買賣合同的一種類型；而采取產權調換作為補償方式的，拆遷人以自行建造的房屋或者購買的房屋交付并轉移所有權給被拆遷人，以此為對價而取得被拆遷人所有的房屋；被拆遷人則以喪失其所擁有的被拆遷房屋的所有權為對價，來換取拆遷人提供的房屋所有權，同時對被拆遷房屋的評估價與所調換房屋的市場價進行差價結算，多退少補，從雙方的權利和義務的特征上來看，則屬于以物易物的互易合同關系。
但在農村房屋拆遷中，安置補償的性質與城市拆遷中的補償性質存在實質性的差異。《土地管理法》中并沒有具體涉及宅基地被征用時的補償問題，但根據該法第四十七條第一、二、三款規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償；征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。具體到集體土地房屋的征地拆遷，雖然對房屋占有的宅基地使用權包含有一定的財產權利，但其占有的土地屬于該宅基地所在集體經濟組織所有，對于土地被征用所作的補償應屬于土地所有人——即房屋宅基地所在的集體經濟組織所有。而安置補償費的支付義務則體現在政府對集體土地（包括房屋）征用后集體經濟組織成員的安置義務上，這一塊的補償具有人身屬性，從安置的形式上看既可以是直接安置房屋也可以是另行批給宅基地使用權，當然也不排除貨幣化安置。作為政府的安置義務，從法律上看是履行《土地管理法》按“原用途給予補償”的法律義務，從政府承擔的社會公共保障職能的角度來看政府也需要解決被安置人員居住生活的需要。安置補償也不能簡單從市場經濟角度體現為一種等價交換，更多的是為了實現保障全體被安置人員的居住權，滿足基本生活需求并實現不因拆遷而降低被拆遷人生活品質的拆遷安置政策需要，從更高層次上看，也是實踐建設和諧社會的執政理念。至于建造在宅基地上面的建筑物，則是由于集體土地所有權的終止，宅基地使用權因其母權的不復存在而失去正當權源歸于終止，宅基地上存在的房屋及其所有權隨之喪失繼續存在的正當根據，應當歸于消滅。②因此，農村房屋拆遷中的房屋拆遷是基于建筑物所賴以存在的土地（宅基地）權利消滅的邏輯結果，拆遷補償則是彌補房屋所有人建筑（地上附著物）征用損失；而同時進行安置（補償）主要是為了實現被拆遷人的正常居住生活需求。
二、農村房屋拆遷的補償范圍
在城市房屋拆遷中，無論是貨幣化補償還是產權調換補償，補償所體現的均是原來房屋本身所具有的價值，拆遷后所獲取的金錢利益或者產權調換所得房屋均是對原房屋所有人的補償，或者說對原房屋所有人所享有房屋所有權的一種權利延伸，對該部分所得也應當屬于原房屋所有人的財產，此為通說。
而在農村房屋拆遷中，由于補償的范圍卻并不僅僅限于對原有房屋本身的補償，補償的標準也和城市房屋拆遷有很大的出入，情況較為復雜，筆者試分別予以闡述，并以此探討其具體的拆遷補償、安置財產的權利歸屬問題。
在農村房屋拆遷中，由于缺少具體的與《土地管理法》相配套實施的法規，對于拆遷、安置補償財產范圍的確定，各地均有不同的做法。筆者認為農村房屋拆遷的拆遷、安置補償范圍應包括房屋建筑物自身價值、宅基地使用權價值、其他經濟損失三個方面。
（一）房屋建筑物自身價值
我國現行法將土地和房屋作為兩個各自獨立的物，實行房屋所有權和土地所有權相分離的結構方式，房屋所有權人只具有土地使用權。在城市房屋拆遷中，由于實行“地隨房走”，房屋被征收，意味著同時失去了土地使用權，房屋的補償中包含了土地價值的補償。在農村房屋拆遷中，對地上建筑物所作的補償和對土地使用權的補償實際上是可以分開的，同樣，在確認補償的歸屬時，對于這兩塊內容，也是可以分別予以考慮的。這里的房屋包括住宅以及非住宅用房，實踐中，對于經依法批準的非住宅用房，不作產權調換，而是按照評估重置價結合成新進行貨幣補償，而對于違法建筑則不作補償。對于房屋部分的補償，筆者認為，由于其體現的是房屋建筑物原來的價值，應當屬于原房屋所有人的財產。
（二）房屋占有的土地使用權價值
農村居民建立在集體土地房屋所占有的土地被稱為宅基地。根據我國《憲法》、《物權法》、《土地管理法》的規定，宅基地屬于集體所有，而宅基地使用權則作為用益物權的一種，其使用權人依法享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權人必須是該集體經濟組織的成員。一般情況下，初始的宅基地使用權為集體經濟組織成員無償取得，其設立目的是為了滿足集體經濟組織成員基本的生活需要，從這方面來講，宅基地具有一定的福利性質，宅基地使用權實質上承載著集體經濟組織成員家庭居住權的社會保障功能。
《土地管理法》第六十二條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。按照該規定，可以引申出一個問題，就是到底誰是宅基地使用權人的問題，即是集體經濟組織成員享有該權利還是以農村居民“戶”為單位享有該權利。對此，學界尚有爭論。依現行規則，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。
由此可見，宅基地使用權是農村居民的“戶”的名義享有的權利，即農民家庭享有的權利，而不是個人享有的權利。③ “戶”只是因血緣、婚姻等關系聯絡而共同居住一處生活的自然人團體，不能作為單獨的民事主體看待。④ 筆者認為，宅基地使用權不應當是個人所享有的權利，作為家庭成員本身，一般均具有集體經濟組織成員的身份，如宅基地使用權僅為個人所享有的權利，如何實現家庭中其他集體經濟組織成員所應享有的獲得宅基地使用權的權利，如該權利均以實現的話，顯然又和我國“一戶一基”的土地政策相違背。《土地管理法》第六十二條之規定，宅基地使用權雖是以“戶”的名義享有，而“戶”并不能作為單獨的民事主體來看待，其實質是以家庭全體成員為單位共同享有的，這同樣也符合宅基地使用權所具有的滿足集體經濟組織成員家庭居住權的特性。既然是家庭全體成員享有宅基地（土地）使用權，那么在農村房屋拆遷和安置中，宅基地（土地）使用權的財產價值也應為家庭全體成員共同享有。無論在拆遷前的原房屋所占有的宅基地，還是安置補償的新房屋所占有的宅基地（或其他土地）使用權均應該屬于家庭成員共同享有。在農村房屋拆遷安置的第一個拆遷補償程序中，拆遷人以土地補償費的形式，對集體經濟組織所享有的土地所有權進行了補償，并不需要單獨就宅基地使用權的財產價值對被拆遷人進行單獨量化補償。而在第二個安置補償程序中應根據被安置人員的數量來分配安置住房、另行批準宅基地、貨幣化補償等方式對全體被安置人員進行安置補償。這一程序中才體現出被安置人員享有無償或者極低的對價獲得房屋所占有土地使用權的身份特殊性，安置房屋特殊的價值也因土地使用權取得的特殊性而得到體現。
（三）其他經濟損失
被拆遷人搬離原來的住所，勢必會產生一定的搬遷費用，同時也會產生過渡期間的臨時安置費用問題，對該家庭的財產所有權造成損害，實踐中，往往由拆遷人以搬家補助費、提前搬家獎和過渡期間的臨時安置補助費的方式予以補償。對于搬家補助費、提前搬家獎和過渡期間的臨時安置補助費的歸屬問題，并不存在較大的爭議，筆者認為，搬家補助費是拆遷人對被安置人員勞務和實際支出的補償，提前搬家獎則是拆遷人為盡快落實并完成拆遷工作對全體被安置人員所作的補償，過渡期間的臨時安置補助費則是拆遷人對被安置人員臨時安置住所所需支出費用所作的補償，該三部分收益應當由全體被安置人員共同享有。
以下我們以新房安置為例用表格來說明拆遷安置過程中的財產權利歸屬。
類房
別別
權
利
歸
屬
被拆除的原房屋
（拆遷指向對象）
新安置房屋
（安置補償對象）
房屋建筑物自身價值
歸原房屋所有人
全部被安置對象
出資購買并享有
房屋占有的土地使用權價值
（即占有部分土地補償費）
在土地征用補償費中體現
歸集體經濟組織享有
全部被安置對象享有
其他經濟損失
（安置補償費等）
全體被安置對象享有
這里需要說明的是原房屋的宅基地價值在征用過程中已進入土地補償費計算中，因此原房屋所有人只有安置權而不能體現其對宅基地的財產權。而在安置補償后新安置的房屋屬于全體被安置對象所有，所占有土地使用權的價值蘊含在房屋的價值里面亦歸全體被安置對象享有了。至于其他經濟損失可以理解屬于全體被安置的對象所有。
三、農村房屋拆遷、安置補償方式對拆遷、安置補償財產權利歸屬的影響
在農村房屋拆遷中，安置補償的方式往往為：由拆遷人提供公寓式成套住宅安置被拆遷人家庭，或者實行貨幣化補償，也有些地方實行給被拆遷人家庭另行批準宅基地并給予其補償等方式進行安置。具體的補償方式一般由被拆遷人進行選擇。不同的安置補償方式，由于所參照的標準不同，安置、補償財產的權利歸屬也有所不同。
（一）貨幣化補償
在農村房屋拆遷中，以貨幣化補償作為其拆遷安置的補償方式比較少見，很少有地方政府采用這種方式進行安置，因為這并不利于長久地解決被安置人員的生活居住問題。如果被拆遷人選擇適用這種方式進行補償的，該補償利益的權屬問題如何確定呢？我們認為如在地方政府的拆遷政策中，規定可以由被拆遷人選擇適用貨幣化補償的方式進行安置的，則應考慮該補償款中是否包含了宅基地使用權的價值在里面來確定具體的歸屬問題，原則上可考慮為家庭資產轉讓所得而為家庭成員共同享有。事實上家庭成員在共同生活期間對貨幣資產的歸屬本身也是難以加以區分所有權的。
（二）分配安置住房
在農村房屋拆遷中，由拆遷人提供公寓式成套住宅安置被拆遷人家庭的補償方式，有利于確實解決被安置人員的居住問題，在實踐中較為普遍，被拆遷人絕大部分愿意選擇適用該方式進行補償。
從安置住房的性質來看，安置住房是為在農村房屋拆遷中喪失了原有宅基地使用權的家庭而設置的，目的是為了滿足被安置人口的居住需要，這和宅基地使用權所具有的滿足家庭成員居住權的屬性是一致的，當然這兩者之間并不存在一種權利置換的關系，安置住房的分配實際上具有政府履行其安置義務，為實現被安置人口居住權的社會福利功能。從這個角度來看，安置住房應當屬于被安置人員全體共有。
從安置人口數量對于可置換面積的重要性也可以說明安置住房的權利歸屬。在農村房屋拆遷中，采用由拆遷人提供公寓式成套住宅安置被拆遷人家庭的方式對被拆遷進行補償的，安置住房的可安置面積一般參照農村居民原有住宅的面積以及安置人口的數量來進行確定。在原住宅面積較小而需安置人口較多的情況下，被安置家庭可以通過支付少量的貨幣補足差價（一般為建筑物價值差），獲得面積相對較大的安置用房，實踐中更有向原住宅面積較大的被拆遷家庭購買拆遷房屋面積，以獲取與其被安置人口數量相符的可置換面積的做法。可以說安置人口的數量實際上決定了可置換安置用房的面積數量。因此從任何角度來看，安置住房都應當屬于被安置人員全體共有。
也有一些地方的農村房屋拆遷政策中，將這種安置方式表述為產權調換、遷建安置或調產安置，筆者認為，拆遷中的產權調換是指對被拆遷房屋的評估價與所調換房屋的市場價進行差價結算，多退少補，屬于以物易物的互易合同關系，補償體現的是房屋本身及其所占土地使用權的價值。但在農村房屋拆遷中，采用向被安置人員分配安置住房的方式進行補償的，由于安置住房的價值一般遠遠大于被拆遷房屋的價值，并不符合產權調換所應具備的特征，實質上只是一種分配安置住房的拆遷安置方式，不屬于法律上的互易合同概念。
據此，對于安置住房的權利歸屬問題，筆者認為安置住房應認定為全體被安置人員共同享有。在實踐中原房屋建筑物本身價值的拆遷補償，往往用于抵充支付購買新安置房屋的價款而物化進入新安置房屋的價值內，則可由其他家庭成員根據其所得份額對原房屋所有人進行補償。
（三）另行批準宅基地
在給被拆遷人家庭另行批準宅基地并給予其補償的安置方式中，由于新批準宅基地所處區位的不同，其使用權價值與原宅基地使用權相比，可能有較大的出入，但新批準的宅基地使用權的性質卻并不因此發生變化，同樣是為了滿足被安置的家庭成員實現其居住權的需要，可以認定為是重新審批宅基地，該宅基地審批面積考慮的主要因素也只能是家庭成員所具有集體經濟組織成員的資格問題，新宅基地使用權應當為家庭全體成員共同享有。
四、特殊情況下，農村房屋拆遷中安置、補償財產的權利歸屬
以上論述是基于被安置人員均為農村集體經濟組織成員展開的，但實踐中情況卻復雜得多，往往會出現被安置人員并不是農村集體經濟組織成員或被安置人員戶口暫時遷離集體經濟組織所在地等情形，對于是否可以將他們視為集體經濟組織成員，并享有因拆遷所帶來的利益的問題，我國尚未形成統一的做法，筆者認為陜西省的做法值得借鑒。《陜西省高級人民法院關于審理農村集體經濟組織收益分配糾紛案件討論會紀要》第六條規定，具有下列情形之一的，應當視為其具有農村集體經濟組織成員資格：⒈出生時，父母雙方或者一方是本集體經濟組織成員且本人戶籍登記在本集體經濟組織所在地的；⒉因婚姻或收養已進入本集體經濟組織的農戶實際生產生活，并與農村集體經濟組織形成權利義務關系、但常住戶口非自身原因未遷入的；⒊婚姻關系發生在農業戶口和非農業戶口人員之間，持農業戶口的；⒋因國防建設或者其他政策性遷入的；⒌因外出經商、務工等原因，脫離集體經濟組織所在地生產、生活未遷出戶口的；⒍因在大中專院校學習、服義務兵或初級以下士官兵役等原因被注銷、遷出常住戶口的；⒎因服刑、勞教等原因被注銷、遷出常住戶口的；⒏其他情形經村民會議、村民代表會議討論同意的；⒐法律法規規定應取得的。可以說陜西省高院的規定較為全面的囊括了一些傳統意義上的家庭成員并非農村集體經濟組織成員或家庭成員戶口暫時遷離集體經濟組織所在地的情形，并將這些人員均視為是集體經濟組織成員，享有集體經濟組織成員的一些權利，具體到農村房屋拆遷實務中，這些人員也與其他集體經濟組織成員一樣享有因拆遷所帶來的權益。實踐中各地也有不少司法判例對集體經濟組織成員資格的享有作了不同的闡述，本文不再予以詳細的展開
四、結語
我國對于農村土地征用中而伴生的房屋拆遷問題，目前尚沒有制定和頒布專門的法規予以調整，各個地方關于該問題的規定也各不相同。本文僅以紹興農村土地征用中的房屋拆遷政策為模型，并以實踐中爭議最多的安置房權屬問題為主進行探討。同時我們認為，雖然各地的政策規定有所不同，但安置房與原房屋及宅基地使用權之間實質并不屬于一種產權調換的關系，而是政府對集體經濟組織成員在拆遷后所作的補償，具有滿足集體經濟組織成員居住需要的福利功能，這一點應該是共通的，具體的財產歸屬問題，都可以以此作為出發點進行考慮。在寫作過程中，筆者也深感在農村土地征用中的房屋拆遷情況錯綜復雜，無法一一羅列，同時也期望通過在今后的實踐中，對已經出現，或者可能出現的各種問題進行進一步的研究，完善本文的不足之處。
參考文獻
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