[問題的提出]
我國自二十世紀80年代初進行了住房制度的改革，其中公有住房制度改革是重中之重。在住房制度改革中城鎮職工按政策規定的優惠價格購買的公有住房被簡稱為“房改房”，而符合購房條件的城鎮職工也只有一次以家庭為單位購買房改房的機會。作為物權領域這一頗具中國特色的產權形態，房改房只是社會過渡性的產物。隨著國家房改政策的逐步深化，當前各地出售公有住房工作已落下帷幕，但同時由房改引起的糾紛卻屢見不鮮。[1]由于房改房產權在形成上有鮮明的政策性且涉及購房職工家庭其他成員的利益，從而成為實踐中各種糾紛和爭議的焦點，也是理論上難以釋明的難點；房改房糾紛案件具有訴訟主體特殊，實體問題復雜和依據不明確等特點，在某些具體形式和特定情節的個案中完成產權界定和法律適用，并非易事。其中最為突出的爭議是職工簽訂公有住房買賣合同或取得房屋產權證后調離、辭職、被辭退或除名，單位是否有權要求收回房屋或補交購房款。本文以湯某訴教育部公有住房買賣合同糾紛案為例進行評析。
一、基本案情
教育部自90年代中期開始，按照國務院國家機關住房制度改革的有關政策對教育部機關公有住宅的分配和出售制定了一系列管理辦法并組織實施。1999年，教育部根據《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》和中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于轉發建設部等單位關于〈在京中央和國家機關進一步深化住房制度改革實施方案〉的通知》等有關規定，結合教育部機關住房分配、管理與改革的實際情況，制定了《教育部機關住房管理辦法》。該辦法第2條“房屋產權管理”第5款明確規定：凡本人人事關系脫離部機關（包括自行聯系調離、辭職、辭退、開除、自費出國留學、公費留學超過規定時間不歸）的職工，如果現住房已按房改房價格購買的，部齡不滿15年（含15年）的，應退回已購住房或補交房款，并規定了補交房款的計算方法。該辦法已在國務院機關事務管理局房地產管理機構備案，并被確認為有效。
1994年4月，湯某調入教育部職業技術教育中心研究所任專業技術人員。
1998年教育部以每平方米5200元的價格購買了位于北京市豐臺區一幢住宅樓共計144套住房，并按照福利分房政策和職工個人標準進行分配，湯某分得其中一套。隨后該處房源被列入教育部機關售房范圍進行出售，湯某按成本價于1998年和2000年分兩次繳納了購房款5.7萬元。
2000年3月7日，為辦理職工貸款事宜，教育部房改辦與包括湯某在內的共計248位公有住房購買人簽訂了《售房權責協議書》，其中約定雙方還應簽訂正式的買賣契約。3月10日，湯領取了上述住宅的鑰匙。
2000年7月24日湯某因私請假出國，批準假期為1個月。2000年8月后單位多次發函要求湯某按期回國，并給予寬限期至2000年10月底，但湯某一直拖延未歸。
2001年7月5日，根據有關法律規定和北京市房改售房辦理產權證的工作要求，教育部以產權人（甲方）名義與所有購房職工（乙方）簽訂了正式的《教育部公有房屋出售協議》，并籍此在房地產管理部門辦理房屋買賣過戶手續。該協議中明確規定購房職工須遵守《教育部機關住房管理辦法》。湯某之岳父按照教育部房改辦通知的要求，持湯某的戶口本、人名章、住房證、身份證復印件及其岳父本人的身份證到教育部房改辦替湯某與教育部簽訂了正式的《教育部公有住房出售協議》。
2001年9月11日，因湯某出國逾期不歸，教育部根據《全民所有制事業單位辭退專業技術人員和管理人員暫行規定》作出辭退決定，并在教育部予以公布。
2002年1月15日，湯某所在研究所通知其按照《教育部機關住房管理辦法》中關于辭退人員的規定補交購房款235944.25元或退回住房；同年2月28日，教育部辦公廳房產處又通知其退房或補交房款，并告知其補款的具體計算辦法。
2002年3月31日，湯某向北京市豐臺區人民法院提起訴訟，要求確認《售房權責協議書》合法有效并要求判令教育部為其辦理房屋過戶手續。因湯某僅在教育部部齡7年，按照《教育部住房管理辦法》的有關規定計算，應補交購房款23萬余元，一審期間，教育部提出反訴，要求確認《教育部公有住房出售協議》有效并判令湯某補交購房款235944.25元及延遲交付的利息。
二、 法院審理情況
北京市豐臺區人民法院經審理認為，1999年，教育部根據國家有關房地產管理的規定，結合教育部機關住房分配、管理與改革的實際情況制定的《住房管理辦法》有效。該辦法第二條“房屋產權管理”第五款明確規定：凡本人人事關系脫離部機關（含辭退）的，如現住房已按房改房價格購買的，部齡不滿15年（含15年）的，應退回住房或補交房款，并規定了補交房款的計算方法。該《辦法》已成文下發，對包括湯某在內的教育部所屬人員均有約束力，亦是教育部進行住房制度改革所應執行的文件之一。2000年3月7日，教育部機關房改辦公室與湯某簽訂的《售房權責協議書》系雙方真實意思表示，應為有效協議，但該協議亦應受《住房管理辦法》的約束，《住房管理辦法》亦應是原告與被告之間確定有關房屋買賣關系權利與義務的依據。且《售房權責協議書》約定甲乙雙方還應簽訂買賣契約，并由甲方到房地產交易所辦理買賣過戶手續。因湯某于2000年7月因私出國后至今未歸，教育部人事司已于2001年9月下發辭退批復，將湯某自2001年9月11日起按辭退處理，故教育部按《住房管理辦法》的規定要求湯某補交房款，并無不當，對于教育部的此項反訴請求予以支持；鑒于湯某尚未交齊購房款，故湯某要求教育部辦理房屋產權過戶手續的訴訟請求現不予支持；雙方可待湯某補齊房款后，按教育部相關規定辦理房屋過戶手續。教育部反訴要求確認該部提交的《教育部公有房屋出售協議》有效。因該協議簽署日期為2001年7月5日，系在湯某出國期間，根據現有證據本院對該協議的效力無法認定，故對教育部的該項請求不予支持；教育部要求湯某支付房款利息的訴訟請求，考慮本案的實際情況亦不支持。依照《中華人民共和國民法通則》第五條的規定，判決如下：一、湯某與中華人民共和國教育部機關房改辦公室于2000年三月七日簽訂的《售房權責協議書》（編號223）有效；二、湯某于本判決生效后三十日內向中華人民共和國教育部補交房價款235944.25元；三、駁回湯某其它訴訟請求；四、駁回中華人民共和國教育部其它反訴請求。案件受理費6179元，由湯某負擔6049元，教育部負擔130元。
湯某不服一審判決，向北京市第二中級人民法院提出上訴，持原訴理由并要求教育部辦理房產過戶手續；教育部雖不同意一審判決中對《教育部公有住房出售協議》效力無法認定的結論，但未提出上訴。
北京市第二中級人民法院經審理認為：本案雙方當事人于2000年簽訂的協議書，系平等民事主體之間就買賣房產達成的一致的意思表示，內容明確、真實，亦未違反法律、行政法規的強制性規定，應為有效。故雙方當事人均應依約履行。教育部機關房改辦公室作為教育部的職能部門，其簽訂協議書的行為系履行職務的行為，相應后果應由教育部承擔。協議書簽訂后，湯某已履行了約定的付款義務，并向教育部交納了過戶手續費等。教育部亦應按照協議的約定，為湯某辦理買賣過戶等手續。并且教育部事實上已經通知湯某領取了涉案房屋的鑰匙并辦理了房屋入住手續，現教育部主張其內部制定的住房管理辦法應為確定雙方有關房屋買賣關系權利與義務的依據，但由于該管理辦法只是教育部的內部規定，特別是雙方簽訂協議書時并未約定該管理辦法是協議書成立或有效的前提依據，因此雙方當事人之間的權利義務只能依據已經簽訂的協議書中的約定予以確定。原審法院認為該管理辦法是判斷雙方當事人有關房屋買賣關系權利與義務的依據，據此確認住房管理辦法對湯某有約束力，從而判決湯某向教育部補交房款不符合我國合同法中關于確認合同效力的有關規定，本院對此予以糾正。關于2001年7月5日簽訂的出售協議，由于教育部認可該協議簽署時湯某在國外，他人代表湯某簽訂該協議時并未出示湯某的委托書，因此該出售協議的效力無法認定。原審法院駁回教育部要求確認出售協議有效的請求正確，本院予以維持。綜上所述，依據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百五十三條第一款第（二）項之規定，本院判決如下：一、維持北京市豐臺區人民法院（2002）豐民初字第04131號民事判決第一項；二、撤銷北京市豐臺區人民法院（2002）豐民初字第04131號民事判決第二項、第三項、第四項；三、中華人民共和國教育部于本判決生效之日起三十日內為湯某辦理住房的過戶手續；四、駁回中華人民共和國教育部的反訴請求。一、二審案件受理費均由中華人民共和國教育部負擔。
教育部不服二審判決，認為判決事實認定不清，合同性質和法律關系定性錯誤，適用法律不當，依據《民事訴訟法》第一百七十八條和一百七十九條之規定申請北京市高級人民法院再審。
北京市高級人民法院指令第二中級人民法院另行組成合議庭對本案進行再審。再審過程中雙方當事人在法院主持下達成和解：湯某一次性向教育部交付225000元后，雙方簽訂教育部公有住房出售協議，由教育部到相關部門辦理湯某房屋產權證手續。
三、 關于本案的評析
（一）本案是否屬于人民法院主管的范圍
根據《最高人民法院關于房地產案件受理問題的通知》(法發[1992]38號)第三條規定：“……因單位內部建房、分房等而引起的占房、騰房等房地產糾紛，均不屬于人民法院主管工作的范圍，當事人為此而提起的訴訟，人民法院應依法不予受理或駁回起訴，可告知其找有關部門申請解決。”可見，當時最高人民法院的上述司法解釋強調這種糾紛實質上是圍繞福利住房關系的行政管理矛盾，屬于“單位內部”的行政糾紛，不屬于民事權利糾紛，不應納入人民法院主管的范圍。所以在過去很長一段時間的司法實踐中，人民法院并不介入職工之間以及職工與單位之間因建房、分房、占房、騰房糾紛的審理和裁判，這類糾紛是通過有關行政途徑解決的。
作為本案的當事人，教育部也認為國家機關住房分配和優惠售房在性質上是單位福利分房，不同于個人購買商品房和經濟適用房，公有住房在分配時是按照具體的分房政策和職工個人標準來確定位置、面積等因素；公房的出售也是福利分配住房的一個環節，本身是附有條件的。即教育部將5200元/平方米買的商品房按1485元/平方米的優惠價格出售給符合購房條件的職工，依據的完全是國家有關房改政策和教育部的有關規定，而不是合同法所要求的公平、自愿原則；體現的是一種落實國家房改政策的行政行為而不是完全的民事行為。所以教育部與職工之間根本不是平等民事主體，法院不應該受理此案。
筆者認為，在國家住房制度改革前，對于職工生活住房，我國實行的是與城鎮職工低工資收入相適應的住房實物福利分配制度。在國家機關則通過使用國家財政撥款建設公有住房，再以福利分配和調整的形式落實給所屬職工使用。在這種住房供應體制下，機關和職工之間是完全的、單純的行政隸屬關系，職工對所分配的福利住房也僅享有使用權而不是房屋所有權。正是基于上述原因，最高人民法院于1992年11月25日發布的38號《關于房地產案件受理問題的通知》 中明確規定此類糾紛不作為民事案件受理。目前這一司法解釋雖未被廢止，但隨著國家住房制度改革的不斷深入，按國家規定的居住面積標準和各項房改優惠政策購買個人自有住房成為普遍現象，在相當程度上改變了單位與所屬職工在住房問題上的法律關系，因而使上述解釋失去了現實意義。房改房作為現實生活中存在的一種房屋形態，必然參與眾多的社會關系，構成其必不可少的物質載體。人民法院也應與時俱進正確認識房改過程中出現的新問題，準確把握公房出賣的性質，將公房出售中的糾紛納入司法調整的范圍之內，對此類糾紛案件進行審理裁判，及時解決矛盾，保障社會的公平與正義。故房改房糾紛案件應當屬于人民法院主管的范圍。[2]
（二）本案中兩份協議的效力應如何認定
本案涉及《售房權責協議書》和《教育部公有房屋出售協議》兩份協議，這兩份協議的效力也是法院審理的焦點問題。從兩份協議簽訂過程看，包括湯某在內的購買北京市豐臺區住宅樓的144名教育部職工，獲得所購公房均需要通過兩次合同行為完成，這是機關公有住房統一管理和漸進改革的客觀結果。由于合同行為分兩步完成，這兩份協議不可避免地具有某種牽連性。《售房權責協議書》的簽訂目的僅是為了報國管局辦理有關購房貸款手續，簽約人為職工個人和教育部機關房改辦，不符合房管登記部門對房屋買賣合同簽約主體的要求，且《售房權責協議書》中也約定雙方還應簽訂買賣契約并據此辦理房屋過戶手續，因此教育部主張格式合同《教育部公有房屋出售協議》是對《售房權責協議書》的修訂和替代。
盡管兩份協議具有某種牽連性，但協議的形式和內容又具有差異性，恰恰是這些差異性導致雙方不同的利益主張和糾紛的產生。兩份協議比較而言:①在簽約主體上，《售房權責協議書》由職工和教育部機關房改辦公室簽訂，《教育部公有房屋出售協議》由職工和教育部簽訂，同時雙方加蓋了公章和名章；②在合同條款上，《售房權責協議書》要求職工以成本價購買的住房在出售時不得違反《教育部機關住房管理辦法》的有關規定，《教育部公有房屋出售協議》則明確職工在付清全部購房款并符合《教育部機關住房管理辦法》有關規定的情況下才能取得房屋所有權證；③在實際履行上，《售房權責協議書》中的房屋面積和交款金額僅為預測及預算數額，而實際履行中職工均按照《教育部公有房屋出售協議》中核定的房屋面積和維修基金標準交納相關費用。可見，兩份協議存在顯而易見的差異，不能僅憑它們之間內容上的牽連性就否認兩份協議各自的獨立性。
基于上述原因和意思自治原則，兩審法院均認定《售房權責協議書》有效，但對《教育部公有房屋出售協議》的效力，則因湯某否認曾授權其岳父簽約且不存在委托書為由而未作出認定。[3]其實兩份協議最根本的差異在于是否有明確約定購房人須遵守《教育部機關住房管理辦法》的相關規定的合同條款。正因如此，在無明確約定管理辦法是協議成立或有效的前提依據的情況下，《教育部機關住房管理辦法》是否對教育部的所有購房職工具有拘束力的問題顯然有必要加以分析。
（三）《教育部機關住房管理辦法》是否對湯某具有拘束力
1.本案爭議房屋仍屬單位福利房性質，購買者應為特殊主體
國家機關住房分配和優惠售房在性質上是單位福利分房，不同于個人購買商品房和經濟適用房，合同雙方除買賣關系外，還存在上下級隸屬關系。公有住房在分配時是按照具體的分房政策和職工個人標準來確定位置、面積等因素；在出售時是依據國家房改政策來特別規定買賣合同的當事人、標的、計價方法、付款方式等。公房的出售也是福利分配住房的一個環節，非一般商品交易，因而房改房買賣合同關系比一般的民事合同關系特殊，它要求購房者為在職職工或已在單位服務達到一定年限，只有符合條件才能按照國家政策享受完全的產權。
2.《教育部機關住房管理辦法》是對國家房改政策的具體落實
住房制度改革是一項政策性很強的系統化的工作。根據國發(1994)43號《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》和中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于轉發建設部等單位關于〈在京中央和國家機關進一步深化住房制度改革實施方案〉的通知》等有關規定，“在京中央和國家機關進一步深化住房制度改革的基本原則是統一政策，歸口管理”，并要求“國管局負責中央國家機關住房制度改革的組織實施工作”。1999年教育部正是根據上述法規和政策并結合教育部機關住房分配、管理與改革的實際情況，制定了《教育部機關住房管理辦法》并下發到各處室和下屬單位。該辦法也在國務院機關事務管理局房地產管理機構備案，并被確認為有效。可見該管理辦法應為國家房改政策在教育部具體房改工作中的延伸和具體落實。遺憾的是二審法院一方面確認了國務院機關事務管理局出具的關于教育部住房管理辦法有效之證明的證據效力，另一方面卻排除了對公有住房政策法規的適用，僅僅依據合同法對本案作出了判決。
3、本案的兩份協議均應受《教育部機關住房管理辦法》約束
2000年3月7日湯某在與教育部機關房改辦公室簽訂《售房權責協議書》時，《教育部機關住房管理辦法》已下發，湯某在庭審中也承認知道該辦法。《售房權責協議書》中除約定雙方還應簽訂買賣契約并據此辦理房屋過戶手續外，要求職工以成本價購買的住房在出售時不得違反《教育部機關住房管理辦法》的有關規定；《教育部公有房屋出售協議》則明確職工在付清全部購房款并符合《教育部機關住房管理辦法》有關規定的情況下才能取得房屋所有權證。故無論是《售房權責協議書》還是后來簽訂的《教育部公有房屋出售協議》均應受《教育部機關住房管理辦法》的約束。該辦法是教育部進行住房制度改革所應執行的文件之一，也是房改房出售合同雙方確定有關房屋買賣關系權利與義務的依據和前提，任何一方不履行相關義務或者履行不符合規定，就要承擔違約責任。
（四）購房職工離職的原因也是此類爭議解決中需考察的因素
購買房改房的職工在服務期限未屆滿前離職，原因是多方面的，是否導致退房或補款，進而何種情況下退房何種情況下補款，應考察解除勞動合同關系到底是誰的責任以及責任程度。有觀點主張如果是單位的原因造成所附條件成就,則職工可不退房；如果是職工自身原因造成的離職,則應退房。[4]
《教育部機關住房管理辦法》第2條“房屋產權管理”第5款規定，職工已按房改房價格購買住房而部齡又不滿15年的，如果出現下列人事關系脫離部機關的情形為需要退房或補交購房款的情形：自行聯系調離、辭職、辭退、開除、自費出國留學、公費留學超過規定時間不歸等。湯某部齡6年，因私請假出國，逾期后經催告一直未歸，教育部依據《全民所有制事業單位辭退專業技術人員和管理人員暫行規定》將其辭退。可見湯某完全是自身的原因造成離職，不符合獲得爭議房屋完全產權的條件，但因已在單位服務已達到一定年限，也不應取消其享受職工優惠價購房的資格。本案再審過程中由法院調解，采取湯某補交部分購房款的辦法解決了糾紛，平衡了雙方當事人的利益，實現了案了事了的結果目標，其做法是可取的。
所以在司法實踐中處理職工與單位解除勞動關系引發的房改房權屬糾紛時，應具體情況具體分析。對于購房職工在與單位解除勞動關系時已取得住房的產權證明的，應確認和保護產權人的利益，原則上不實行退房；而對于購房職工與單位解除勞動關系時已交納了購房款，簽署了購房協議但未拿到房產證的情況，司法實踐中有不同的處理意見。一種意見認為：根據現有法律規定，房屋產權轉移時間以產權登記過戶為準，職工在沒有取得產權前和售房單位解除勞動關系，就喪失了以優惠價格購買公房的資格，單位有權收回房屋；另一種意見認為：房改房買賣合同使單位和職工建立了平等主體之間的買賣關系，職工只要簽署了購房協議并交納了購房款，就對房屋享有完全所有權，服務年限的約定或規定違反《合同法》的自愿原則，應屬無效。
筆者認為上述兩種意見都有失偏頗。職工能否取得房屋產權，前提是雙方買賣公房的行為是否合法有效。如果該單位對所售公房的售房辦法經過房改部門審批，購房職工簽訂購房協議時具備購房資格，雙方簽訂的買賣公房合同應認定為合法有效。職工離職時即便房產證未下發，單位也應公平地具體地考慮其已服務年限和情況，不宜要求退房；但由于以成本價購買的房改房畢竟本質上仍屬于帶有福利性質的優惠售房，售房單位在售房辦法和合同中向職工提出服務年限的要求也無可厚非，只是該要求應體現雙方給付之間的等值性，做到職工所取得的財產與其履行的義務大體相當。所以為了既鼓勵人才的合理流動，又維護和平衡當事人之間的利益，筆者建議此類糾紛最好通過協商解決，可以采取貨幣補償的方式，平衡雙方利益。例如本案再審程序中就是以《教育部機關住房管理辦法》規定的補交房款計算公式為基礎，由湯某向教育部支付了數額相對合理且當事人均能接受的補償款。
四、 房改房糾紛案件的法律適用原則
（一）認識房改房與普通商品房買賣的區別，公平確定雙方當事人的權利義務
房改房是在住房制度改革中城鎮職工按政策規定的優惠價格購買的公有住房，包括國家所有的住房和集體所有的住房。[5]其中屬于集體企業單位所有的公房數量不大，主要是國有公房。
房改房產權與普通商品房產權同屬物權中的不動產產權，在這個法律屬性和本質層面上，兩者并無二致。但由于房改房畢竟是在特定歷史條件下的產物，具有歷史階段性，其產權與普通商品房產權確實存在諸多的不同，主要表現在：①主體不同。普通商品房產權主體非特定，任何個人和單位都可以在房地產交易市場上購買商品房，成為所有權人；而房改房產權主體則限于原公有住房產權單位的具有行政隸屬關系的職工，并且每個職工家庭只享受一次按成本價或標準價購買房改房的機會。②客體來源不同。普通商品房產權客體來源于一般房地產交易市場；房改房產權客體的來源則是原產權單位通過財政撥款和公有企業單位籌集資金的方式建成的自管公房或房管部門的直管公房。③價格不同。購買普通商品房的價格完全由市場的供需關系確定；房改房的價格由國家房改政策決定，通常有成本價和標準價兩種，[6]價格都大大低于房屋的實際價值。④權利范圍不同。普通商品房的產權人享有絕對的對特定房屋進行管領、支配并享受物之利益的排他性權利；以成本價和標準價購買的房改房，購房人并不享有完全的物權，其權利范圍受到政策限制（按照國發(1994)43號《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》[7]的規定，以成本價購買的房改房，產權為個人所有，但一般須住用五年后才可上市交易）。
可見，普通商品房買賣是平等商事主體依據民法、合同法及市場價值規律，通過平等協商、簽訂合同，實現各自權利的行為；而房改房買賣則是根據國家房改政策，按照所在單位公房出售方案，職工以成本價或標準價購買公有住房以實現享受國家的福利待遇的行為，受益人不僅僅是職工個人，還包括職工的全體家庭成員。商品房和房改房買賣的不同性質，決定了兩種房屋買賣關系的當事人之間權利義務的差異。法院審理公房買賣糾紛案件時，須在法律適用過程中依據立法原則既探究法律條文的真義，又能考量當事人權利義務關系，在個案中實現實質上的公平。在各國的立法中公平原則一直是作為一個高位原則而對其他民法原則和具體法律條文起指導作用。公平強調的是權利和義務、利益和負擔在相互關聯的社會主體之間的合理分配或分擔。這種分配或分擔的結果與其付出相適應，并能夠為當事人和社會所認可。[8]所以法官應抓住糾紛的主要矛盾，公平地確定職工個人與單位之間的權利義務甚至職工個人與家庭成員之間的權利義務，妥善解決糾紛，維護社會穩定和家庭穩定。
（二）對房改房買賣合同雙方當事人的權益給予平等保護
平等既是憲法的價值,又是法律適用的原則,平等保護原則為司法實踐中法官正確處理各類糾紛提供了基本的法律依據。
在房改前，國有公房的產權具有單一性和不可分割性，公有住房的權利主體是國家，而產權實際上是通過代理關系由全民所有制單位享有。因為公有住房從源頭上說是國有資產，由國家授權單位經營管理，單位不是公有住房的最終產權人，只具有國家所授予的形式上的產權人資格，所以單位在出售公有住房時都必須按照國家房改政策制定方案并實施。同時，我國公有住房的產權關系并不清晰。房改前國家在住房領域扮演著雙重角色:國家制定住房政策,同時也通過單位投資住房建設，中央政府是城市住房的唯一供給者。根據世界銀行的研究,在1980年之前,超過90%的住房投資是由國家預算提供的。隨著改革的推進,中央政府成功地實現了住房供給責任由中央和地方各級政府共同承擔的轉變,到1988年國家在住房投資中僅承擔了16%,而單位則負擔了接近52%的資金。[9]可見單位的權益不可忽視。
另一方面，在長期的計劃經濟時代，中國內地實行的是低工資制度，作為對職工勞動的補償，同時實行了低租金的住房制度和公費醫療制度。但這些補償是不充分的，低工資加上低租金的住房和公費醫療福利待遇，與職工的勞動付出之間仍存在差距。[10]所以說，在國家與全民所有制單位投資建設的公有住房中，凝結有全體職工巨額住房消費價值的公有住房產權，在房改中不能簡單地排除全體職工的房產權利，應合理地根據國家、單位與全體職工在住房中的出資比例劃分各自對公有住房的產權比例。據此，有觀點主張職工符合房改條件就有權購買房改房，購房后就擁有完全的房屋所有權，關于服務年限的約定是無效條款。[11]
但在個案中，作為具體的購房主體的職工個人與上述“全體職工”是不同的概念，該購房職工的權利也不能等同于“全體職工”的權利。房改房糾紛案件的當事人是售房單位和與其具有行政隸屬關系的職工，房改房的價款優惠是依身份關系取得的利益，這種利益具有財產性質；而房改房作為一種資源性財產，存量有限。所以作為支配社會和經濟利益分配的原則，應該確保市場中每個主體起跑線的平等，即機會上的平等；作為個體的職工，他們與單位之間的服務關系各有不同，如果免除特殊限制條款采取一刀切，實際上是免除了某些當事人應盡的義務，破壞了合同雙方給付之間的等值性；作為公有住房所有權人的法人單位，它們與一般的自然人在房屋主體地位上沒有任何不同，其所有權享有權利的方式和所有權受法律保護的方式也沒有本質區別，只不過所有權主體的性質不同罷了。因此對房改房買賣合同雙方當事人的權益應給予平等保護，強調主體不分大小強弱、不分性質，其所享有的權利內容相同、交易和保護規則相同，既要保證作為特殊主體的購買者的權利，也要保證國有資產不被流失。[12]即維護和平衡當事人之間的利益，使職工所取得的財產與其履行的義務大體相當，使合同中雙方的給付基本平衡。當然這種合同的 “等值”很難有一個絕對的標準，只能在案件審理中由法院權衡、裁量。
（三）民法原則和房改政策優先適用
法律規范最為典型的兩種形態是法律規則與法律原則。在不完備的法律體系中，很可能存在適用于某個個案的規則暫時缺位的情形，即“關于某一個法律問題，法律依其內在目的及規范計劃，應有所規定，而未設規定。”[13]當這種情形出現時，規則理論主張法官可行使自由裁量權，而原則理論主張通過適用法律原則來衡平個案正義。
在大陸法系，住房所有權作為重要的不動產所有權，是物權法中的權利形態。房改房作為住房制度改革中處于過渡階段的權利類型，其不動產的法律屬性和本質與其它不動產產權類型并無不同，所以國家沒有專門立法也無需專門立法來對房改房予以調整，也沒有在物權法中予以特別規定。正是由于這個原因，在因購房職工離職而導致的房改房買賣合同糾紛中，法律適用成為爭議的核心。實踐中有人主張買賣雙方是平等的民事主體，應該適用《合同法》的規定；[14]也有人主張合同雙方除買賣關系外，還存在上下級隸屬關系，非一般商品交易。[15]
主張適用《合同法》的依據源于最高人民法院于1990年2月17日發布（89）民他字第50號《最高人民法院關于公產房屋的買賣及買賣協議簽訂后一方是否可以翻悔問題的復函》。該復函認為公有房屋買賣協議簽訂后，在辦理產權轉移登記手續前，一方提出解除買賣協議的，應認定為該民事法律行為依法尚未成立，一方翻悔是允許的。但在2000年7月23日最高人民法院發布的法釋（2000 ）20號司法解釋中廢止了這一復函的效力，廢止的原因在于“1999年3月15日全國人民代表大會已經通過并公布了《中華人民共和國合同法》，原依據《中華人民共和國經濟合同法》有關規定作出的該司法解釋不再適用。”因此，廢止該復函被理解為公有房屋的買賣應適用《合同法》，買賣雙方是平等的民事主體。
主張不適用《合同法》的認為，房改房是依公房使用權人職工身份所帶來的折價優惠，在房屋成本價的基礎上進行折扣計算對價，由購房職工獲取房屋所有權的房屋。因而購房協議的主體并非平等主體，這個協議也并非法律行為，而是仍然具有國家分配性質。根據《合同法》第二條的規定："本法所稱合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。"據此，適用合同法的主體應是在法律上具有獨立人格，彼此地位平等，相互之間不存在服從、隸屬、從屬關系的當事人。故房改房買賣這種非法律行為不能依《合同法》的規范進行調整。
理論上講，“上位規范優先下位規范”、“新法優于舊法”或“特別法優于普通法”，但在房改房合同糾紛中依此仍不足以妥當解決問題。此現狀下，在相互沖突的原則和規則間建立優先關系，猶為重要。規則優先論的弱點在于，它把規則的具體性、可操作性等同于規則的正當性和效力上的優先性。而從規范性法學方法論的角度來看，在特殊案件中，在一定條件下，規則也可能需要讓位于原則，以實現法的正義性。[16]從房改房案件所反映的法律事實可知，公房出售既不適用城市房地產管理法，也不能完全適用合同法，更不能適用商品房銷售管理辦法和城市商品房預售管理辦法及相關司法解釋，[17]而民法基本原則中的平等、公平等價有償原則都是市場經濟的基本要求，應該成為司法審判中衡平個案正義與公平的基準。
同時，廣義的法律原則包括原則和政策，[18]原則與政策的區分主要是針對功利主義，原則有利于個人利益的實現，而政策則關注集體目標和公共利益。民法是個人利益的本位法和個人權利的維護法，并不當然有利于整個社會的公共利益，在有些情況下甚至會對抗社會的公共利益。可見房改政策作為房改房產權產生的依據，在司法審判中不應被排除于優先適用之外。法官在具體案件中必須依據各種事實關系與法律規范的內容進行對照，以衡平的倫理性理念為指導，作出價值判斷。
“徒法不足以自行”，法治的價值包含立法和司法兩翼，何況是在社會轉型期，現實暴露出越來越多的深層次問題，期待司法的回應，期待法院和法官根據法律的精神，在具體的案例中發現制度創新的元素，用司法權力維護公平正義，破解實踐中出現的改革難題。
（本文僅代表作者個人觀點）
注釋:
[1] 以上海市長寧區人民法院為例，2002年公有住房的買賣糾紛案僅8件，至2005年已攀升到34件。雖說絕對數量不大，但上升比例卻高達325﹪。參見梁志明、顧鳴香：《公房買賣應避免糾紛維護親情》，載《上海法治報》2006年6月5日。
[2]最高人民法院民一庭在討論案例時多數人認為，涉及房改政策的房屋買賣合同糾紛人民法院是否應當受理，應當結合當事人提出的訴訟請求作出判斷。如果當事人爭議的核心是房屋買賣，屬于平等主體之間的民事權益糾紛，處理時涉及房改政策的，人民法院應當受理；如果當事人爭議的核心為是否適用房改房政策以及如何適用房改房政策的，不屬于民事權益糾紛，不符合《民事訴訟法》第108條規定的起訴條件，人民法院不宜作為民事案件受理。參見馮小光：《涉及房改政策的房屋買賣合同糾紛人民法院是否應當受理》，載《中國民事審判前沿》2005年第1期。
[3] 因本文著重探討職工簽訂公有住房買賣合同后調離、辭職、被辭退或除名，單位是否有權要求收回房屋或補交購房款的房改房糾紛的法律適用問題，涉及本案中《教育部公有房屋出售協議》的簽訂過程、舉證責任和代理行為等事實認定的問題，因與主題聯系不密切之故不再分析。
[4] 《公房糾紛，住房制度改革的陣痛》，載《廈門日報》2003年1月24日，第24版。
[5]建設部1994年發布的《城市公有房屋管理規定》第3條規定：“本規定所稱公有房屋系指國有房屋和集體所有的房屋。”也有少數地方性法規或規章認為，公有住房僅指國有住房，如《浙江省城鎮公有房屋管理辦法》第3條規定：“本辦法所指的公有房屋，包括房地產管理機關直接管理的房屋（以下簡稱直管房）、全民所有制單位自管的房屋（以下簡稱自管房）。”又如《安徽省城鎮公有房屋管理辦法》第3條第1款規定：“本辦法所稱公有房屋，是指國家所有的房屋。國有房屋分別由房地產管理部門（以下稱直管房）和全民所有制單位管理（以下稱自管房）。”但在這些地方性法規或規章中，一般都指出該法規或規章也同樣適用于集體所有的房屋。
[6]成本價由七項費用構成：征地和拆遷補償安置費、勘察設計和前期工程費、建安工程費、小區基礎設施和配套設施費、貸款利息、稅金、管理費等。標準價由負擔價和抵交價構成，是向成本價過渡的一種權宜價格。在現實售房過程中，絕大部分公有住房都是以成本價出售，在房改前期以標準價出售的住房，后來大都由購房者補交了有關稅費而轉成了成本價。
[7]該《決定》對城鎮住房制度改革的根本目的、基本內容，出售公有住房的原則、標準、范圍、程序等方面都作出了明確規定，全國各城鎮黨政機關、事業單位、國有企業都須以該《決定》作為主要政策依據出售公有住房和完善此前出售公有住房行為。
[8]趙萬一：《民法公平原則的倫理分析》，載《重慶社會科學》2004年第2期。
[9]朱亞鵬：《國外中國住房政策研究：述評與啟示》，載《學術研究》2006年第7期。
[10]陳紹方：《房改房與普通商品房產權辨析》，載《房地產與法律》2006年第4期。
[11]郭玉濤：《公房不能想不賣就不賣》，http://www.sypf.com/1std/dxal/minshi/msgangdichan11.htm
[12]國家國有資產管理局、建設部、財政部于1995年5月聯合下發的《關于加強出售國有住房資產管理的暫行規定》第四條：“出售國有住房的單位，必須嚴格遵守國家城鎮住房制度改革的有關政策、法規的規定，以防國有資產流失。”
[13]王澤鑒：《法律思維與民法實例》，中國政法大學出版社2001年5月版，第251頁。
[14]郭玉濤：《公房不能想不賣就不賣》，http://www.sypf.com/lstd/dxal/minshi/msgangdichanll.htm
[15]劉東：《如何解決已售公房的有關問題》，載《住房制度改革》2004年第1期。
[16]林來梵、張卓明：《論法律原則的司法適用》，載《中國法學》2006年第2期。
[17]最高人民法院副院長黃松有指出，房改房不能自由買賣，其交易要受到國家政策的調整，因而不適用于《商品房買賣合同糾紛適用法律司法解釋》。參見《黃松有就<商品房買賣合同糾紛適用法律司法解釋>答記者問》，載《人民法院報》2003年4月29日。
[18]參見[美]德沃金：《認真對待權利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年5月版。
文章作者：潘文軍 出處:《判解研究》2008年第1輯
